EnglishKontakt

Byplanfaglighed udfordres af den nye planlov

1. Hvad forstår vi ved faglighed?

Vi kender og bruger måske en gang imellem udtryk som ”at stå fast på fagligheden” og ”at holde den faglige fane højt”. Vi kan sige, ”at man skal ikke gå på kompromis med sin faglighed” – og hvis vi selv gør det, så siger vi det helst ikke. Men hvad forstår vi egentlig ved begrebet?

I en landsretssag fra 2010, hvor en boligblok i Fredensborg blev dømt til nedrivning, betegnede en advokat det som en faglig arkitektfejl, at der overhovedet var givet byggetilladelse. Han skrev: ”Ingen af de involverede arkitekter udviste den faglige etik, som arkitekter ellers er kendt for.” - Men vi skal vel ikke have en advokat til at minde os om, at vi bør udvise faglig etik?

Faglighed inden for fysisk planlægning drejer sig både om de fysiske resultater af en planlægning og om planlægningsprocessen, altså om den måde, planen bliver til på. Begge dele er i spil i den ændring af planloven , som Folketinget (med et flertal) vedtog den 1. juni i år.

Ændringen begrundes bl.a. med en påstand om at: ”Den fysiske planlægning skal i dag håndtere væsentligt anderledes udfordringer, end da planloven blev skabt.” Er det rigtigt? Og betyder det, at ændringerne i planloven skal opfattes som udtryk for god faglighed? Eller er der nogle grundlæggende værdier, som – uanset de ændringer af samfundet, der har fundet sted - udgør dele af det faglige fundament?

2. Liberalisering af planloven
Gennem en række spørgsmål til ministeren er enkelte uklarheder i lovforslaget mindsket. Men svarene fra ministeren viser dels, at væsentlige ændringer ikke er baseret på forudgående undersøgelse og analyse af erfaringerne med de bestemmelser der ændres, dels at mange ændringer mangler en planlægningsmæssig begrundelse.

Mange spørgsmål besvares med kreative formuleringer, der skjuler det politiske sigte. Et eksempel er følgende påstand: ”Moderniseringen af planloven vil understøtte en bedre balance mellem hensynet til vækst og udvikling og hensynet til natur og miljø. Det betyder ikke, at hensyn til vækst og udvikling skal prioriteres forud for hensyn til natur og miljø. Moderniseringen indebærer derimod, at kommunerne får mulighed for at bruge den fysiske planlægning mere aktivt til at skabe vækst og udvikling, samtidig med at landskaber, natur og miljø fortsat beskyttes.” Der er dog ingen forklaring på, hvad der menes med det – og hvorfor der skulle være behov for – en ”bedre balance”. Det virker derfor som et skjult forsøg på at prioritere hensynet til vækst og udvikling over hensynet til natur og miljø.

Blandt ændringer skal særligt fremhæves:

  • En svækket beskyttelse af kystnærhedszonen gennem bestemmelser om udviklingsområder (hvilket underbygges af et udkast til vejledning, der har været i høring).
  • Ret frie muligheder for at bygge i det åbne land (uden analyser, der støtter påstanden om, at det vil fremme vækst og udvikling i hele landet). - Muligheder for at etablere aflastningscentre (selv om et ministersvar viser, at erfaringer fra Kolding og Vejle taler imod).
  • Svækket varetagelse af nationale interesser (ved indsnævring af hvad der betragtes som nationale interesser).

Vanskeliggørelse af borgernes muligheder for at kommentere planforslag ved halvvering af høringsperioden (begrundet med en udokumenteret påstand om, at det skal reducere ”fordyrende venteperioder for bygherrer og investorer”. Et ministersvar bekræfter, at den forkortede høringsperiode udgør en lille del af den samlede tid i tilvejebringelsen af en lokalplan).

Disse og andre ændringer må give anledning til overvejelser blandt planlæggere om, hvorvidt de svarer til deres opfattelse af faglige værdier. Nogle af ændringerne vedrører forhold, der går langt tilbage i byplanhistorien – og som i større eller mindre udstrækning hidtil har udgjort dele af mange planlæggeres faglige fundament.

3. Et historisk perspektiv
Påstanden om, at den fysiske planlægning i dag skal håndtere væsentligt anderledes udfordringer, end da planloven blev skabt, er ikke underbygget. Da planloven blev forberedt omkring 1990, var byggeriet relativt lavt – hvilket også er tilfældet nu. I et ministersvar anføres, at byomdannelse spiller en større rolle i dag. Men det oplyses ikke, hvorfor de nugældende regler anses for utilstrækkelige til – som hidtil – at gennemføre byomdannelse. Det oplyses, at flere landdistrikter og områder uden for de større byer fortsat står over for væsentlige udfordringer. Det gjorde de også i 1970’erne og i 1990’erne. Flere mangelfulde argumenter kunne nævnes.

Planloven er præget af en lang række ”lag på lag” tilføjelser, og der er behov for en dybtgående bearbejdning. I stedet er nu tilføjet yderligere detailreguleringer, som gør den endnu vanskeligere at overskue. På et tidspunkt må der blive taget fat på en egentlig modernisering.

Det lovgivningsmæssige grundlag for byplanlægning i Danmark blev skabt ved byplanloven af 1938. I bemærkningerne til lovforslaget står, at ”Forslaget er iøvrigt i overensstemmelse med selve byplantanken udtryk for den (...) udtrykte grundsætning, at ingen bebyggelse er noget rent privat anliggende, men nødvendigvis må undergives en vis regulering efter almene hensyn, alt efter dets karakter. (...) Enhver bydannelse er udtryk for eller resultat af en koncentration af kræfter og interesser. At regulere udfoldelsen af disse kræfter og interesser, dels indbyrdes, dels i forhold til det offentlige, for så vidt de giver sig udslag i bebyggelse, er formålet med byplanreguleringen.”

Spørgsmål 1: Er disse betragtninger ikke stadig rigtige – og vigtige at være opmærksom på?

Byplanloven omfattede kun byer og blev i 1949 suppleret med byreguleringsloven. Den omfattede fra starten kun de største bysamfund, men blev efterhånden udvidet til at omfatte 42 områder rundt om i landet. I motiveringen af lovforslaget indgik: ”Den almene interesse for at bevare ubebyggede områder – uden udgift for det offentlige – som rekreative områder.” En anden begrundelse var at ”Ved den spredte bebyggelse bestemt af tilfældige udstykninger tages ikke hensyn til beboernes adgang til forretningskvarterer, skoler, sociale institutioner mv.” Hertil kom hensynet til byggemodning.

Byreguleringsloven blev i 1970 afløst af lov om by- og landzoner. I bemærkningerne blev der peget på videreførsel af hensynet til en økonomisk forsvarlig udbygning af byerne, tilvejebringelse af forudsætninger for tilstedeværelsen af de bygoder, der hører til et moderne samfund samt hensynet til at sikre rekreative områder og bevare det åbne land ud fra landskabelige synspunkter. Ændringen af planloven vil åbne mulighed for byspredning og byvækst i det åbne land samt for op til 500 m2 store beboelseshuse – herunder i de grønne kiler i Fingerplanen.

Spørgsmål 2: Er de hensyn, der lå bag byreguleringsloven, by- og landzoneloven og Fingerplanen om at undgå byspredning, friholde det åbne land for unødvendig bebyggelse, sikre en økonomisk forsvarlig udbygning af byerne og adgang til bygoder, ikke stadig planfaglige mål?

Lovgivning om en overordnet fysisk planlægning har været efterlyst fra planlæggerside gennem mange år. En delvis opfyldelse kom i 1973 med lands- og regionplanloven samt regionplanloven for hovedstadsom-rådet. En egentlig landsplan blev der ikke tale om, kun landsplanlægning. Gennem Oversigt over statslige interesser i kommuneplanlægningen er en lang række statslige interesser hidtil blevet varetaget. Der sker nu en væsentlig indsnævring heri, og den nærmere rækkevidde fastlægges først senere af ministeren. Gennem bestemmelser i planloven om udviklingsområder og forsøgsprojekter er der fare for en væsentlig forringelse af fælles landskabsværdier i kystnærhedszonen. Et spørgsmål til ministeren om begrundelsen for, at der ikke indarbejdes bestemmelser om landsplanmæssige retningslinjer for nationale og regionale anlæg, blev ikke besvaret.

Spørgsmål 3: Er der ikke stadig en planfaglig interesse i en overordnet statslig planlægning samt fx klare grænser mellem by og land, begrænsning af erhvervsarealer langs motorveje, krav om planlægningsmæssige begrundelser for at bygge i kystområderne samt krav til indholdet af den kommunale planlægning? En ægte modernisering af bl.a. byplanloven trådte i kraft i 1977 med kommuneplanloven. Loven var båret af fire hovedhensyn: Sammenfatning og forenkling, modernisering, decentralisering samt offentlighedens medvirken. Det sidste kom bl.a. til udtryk i en formålsbestemmelse om dels, at kommunalbestyrelsen i videst muligt omfang bør inddrage kommunens beboere i planlægningsarbejdet, i en udvidelse af høringsfristen for lokalplaner fra 6 til 8 uger samt debat forud for udarbejdelse af forslag til kommuneplaner og tillæg hertil. Ved ændring af planloven halveres høringsperioden til 4 uger, for visse lokalplaner dog helt ned til to uger.

Spørgsmål 4: Er det ikke fortsat en del af en planfaglig holdning, at tilvejebringelsen af planer skal tilrettelægges, så borgere og foreninger også tidsmæssigt har en reel mulighed for at blive inddraget i planlægningen?

Byplanloven af 1938 var bl.a. motiveret af et ønske om at undgå støj- og andre miljøkonflikter mellem boligområder og erhvervsområder samt ordne den fremtidige bebyggelse under ligelig hensyntagen til såvel den enkelte grundejer som helhedens interesser. Forud herfor blev i Athen-erklæringen fra 1933 bl.a. peget på forebyggelse af forurening, adskillelse af trafikarter, bevarelse af arkitektoniske værdier, samt at den menneskelige målestok må anlægges på alle ting og forhold i byen. I den nye planlov indføres ”transformationsområder”, som er arealer belastet af støj fra eksisterende virksomheder. Det giver mulighed for at bygge nye boliger i første række mod en produktionsvirksomhed, hvor støjen kan være op til 5 dB over Miljøstyrelsens vejledende grænseværdier for støj.

Spørgsmål 5: Udgør de nævnte hensyn i byplanloven og i Athen-erklæringen ikke stadig planfaglige værdier?

4. Ændringer af planlæggerrollen?
I sagsfremstillinger ses det, at kommunale planlæggere i vid udstrækning – skjult – udtrykker borgmesterens eller udvalgsformandens politiske synspunkter. Harmonerer denne rollefordeling mellem politikere og planlæggere med en faglig etik? Og er der overensstemmelse mellem den faglige etik og pålagte opgaver?

Bl.a. som led i et forskningsprojekt har jeg set mange eksempler på, at planlæggere anbefaler – ofte problematiske – projekter, som er i strid med – ofte nyligt vedtagne – kommuneplaner, og med en mangelfuld sagsfremstilling. Herunder et lille udpluk suppleret med nyere eksempler og beskrevet i nutidsform. Og for en ordens skyld: Naturligvis er det ikke alle projekter, der afviger fra den forudgående planlægning, som er problematiske.

Eksempel 1: Anbefaling af et projekt til forhøjelse af en bygning i bymidten med yderligere tre etager, så højden fordobles, begrundes med, at ”det er forvaltningens vurdering, at det foreliggende projekt lægger op til et harmonisk og karakterfuldt byggeri, som vil spille en markant rolle i den arkitektoniske oplevelse af gaderummet”. Det oplyses ikke, at bygningen vil blive meget dominerende, tage udsigt og sol fra adskillige tilstødende lejemål, give indbliksgener – især til en 3-etagers beboelsesejendom, samt medføre et udækket parkeringsbehov. Efter fremlæggelsen af lokalplanforslaget anbefaler planlæggerne, at indsigelserne afvises.

Eksempel 2: Planlæggerne anbefaler, at der skal kunne opføres et 1.000 m2 stort supermarked 1.500 m fra et eksisterende butikscenter. Afgrænsning af et ”lokalt opland” er urealistisk, og negative virkninger er stærkt underbetonet i sagsfremstillingen. Venstre har borgmesterposten, men en repræsentant for Socialdemokraterne udtrykker flertallets mening: ”Jeg mener ikke, vi skal sige nej, når en investor vil investere penge i byen.”

Eksempel 3: Planlæggerne anbefaler, at der udarbejdes forslag til lokalplan for udvidelse af et fjernvarmeværk med bymæssige omgivelser. Ved fremlæggelsen kommer der indsigelser fra et stort antal borgere, som frygter, at udvidelsen vil medføre trafikproblemer samt røg- og lugtgener. Planlæggerne anbefaler, at indsigelserne afvises. Ved behandlingen anmoder politikerne om nærmere oplysninger og beslutter senere, at udvidelsen skal opgives.

Eksempel 4: Planlæggerne anbefaler, at en offentlig uddannelsesinstitution indrettes i en bygning, der tidligere har være anvendt til undervisning. De oplyser ikke, at den tidligere skole var ulovligt etableret i et område udlagt til erhvervsformål. Et hurtigt udarbejdet forslag til lokalplan har ikke tilstrækkelige bestemmelser til at opfylde lokalplanpligten, og anvendelsesbestemmelserne dækker ikke de påtænkte støjende aktiviteter. Disse kommer først til kommunens kendskab, efter at lokalplanforslaget er vedtaget, og kommunen undlader at orienterede naboerne om det. Der træffes beslutning om, at der skal fremlægges et revideret planforslag.

Eksempel 5: Planlæggerne anbefaler, at der udarbejdes lokalplan for en dagligvarebutik med en placering i udkanten af en by med ca. 2.100 indbyggere. I sagsfremstillingen oplyses ikke, at placeringen går imod resultatet af en debat med borgerne og er i strid med en ny kommuneplan og en detailhandelsundersøgelse. Efter fremlæggelsen anbefaler planlæggerne, at indsigelserne afvise, og påstår, at planloven åbner mulighed for projektet. Det underkender Natur- og Miljøklagenævnet.

Et fællestræk ved eksemplerne er, at planlæggerne (forvaltningen) anbefaler projekter, der er i strid med de planer, kommunalbestyrelserne (på planlæggernes tidligere anbefalinger) har vedtaget, og at der i sagsfremstillingen undlades planlægningsmæssigt relevante oplysninger. De politiske signaler eller direktiver, der måtte være givet, kan ikke ses i sagsfremstillingerne. Der er således ingen sondring mellem planlæggernes udsagn og politiske holdninger.

De konkrete problemstillinger i planforslag er vanskelige at gennemskue for borgerne, der som udgangspunkt bør kunne opfatte planlæggerne som troværdige eksperter. Når planlæggerne undlader relevante oplysninger og anbefaler, at indsigelser afvises, udfører de en politisk – og ikke faglig – handling.

5. Vilkår for kommunalt ansatte planlæggere
Det har altid været vilkårene for offentligt ansatte planlæggere at skulle arbejde for gennemførelse af de beslutninger, politikerne træffer. Men det er mit indtryk, at der i kommunerne tidligere har været mere rummelighed til, at planlæggere kunne komme med kritiske indstillinger til et projekt. Selv om det ikke altid har været populært (og måske heller ikke fremmende for karrieren). Ved gennemgangen af sagsfremstillinger til de mere end 200 lokalplanforslag, der indgik i lokalplanundersøgelsen, var der vist kun en enkelt, hvor planlæggeren forholdt sig (forsigtigt) kritisk til et ansøgt projekt. I ingen tilfælde var der antydning af politiske beslutninger, direktiver eller signaler bag anbefalinger af projekter i strid med den hidtidige planlægning.

Den rollefordeling og kultur, der har udviklet sig, har både virkning på de fysiske resultater og på planlægningsprocessen. Et politisk flertal, der ser selv planlægningsmæssigt problematiske projekter som positive udtryk for udvikling, fastlægger rammerne for indholdet af planforslag. Styret af politiske signaler – eller bare af kulturen i kommunen – formulerer planlæggere politiske indstillinger, selv om det er ”i strid med de gamle demokratiidealer”. Manglende jobmuligheder vil i de fleste tilfælde begrænse kommunalt ansattes protester.

Planlæggerne får nogle signaler fra den teknisk direktør, kommunaldirektøren eller måske direkte fra borgmesteren, som de ikke kan give udtryk for i sagsfremstilling og redegørelse. Måske svare det til embedsmandsrollen i et ministerium, hvorom Johan Reimann som gæsteunderviser skal have sagt til jurastuderende: ”Når man er ansat som embedsmand i et ministerium, står man last og brast med ministeren, og hvis man ikke er indstillet på at ofre sig, skal man blive væk.”

I 2010 konstaterede Tim Knudsen, at ”embedsmænd skal nu helst være politiske kamæleoner, der kan gøre alt det, som politikerne ikke kan klare selv – uanset om det er i strid med de gamle demokratiidealer.” Sondringen mellem politiske beslutninger og planfaglig rådgivning er sløret og ligger fjernt fra den holdning, som Erik Ib Schmidt gav udtryk for i 1968. Han fandt det vigtigt at slå fast, at den politiske beslutning ligger på et andet plan end ekspertudsagn: ”Det er en beslutning truffet ud fra en vurdering: En værdidom og ikke et udsagn af samme art som et ekspertudsagn.”

Når planlæggere tilsyneladende ukritisk anbefaler problematiske projekter i strid med gældende planer, kan det virke som bekræftelse af en udtalelse af sociologen Karina Sehested: ”Planlæggernes faglighed består ikke i at sortere synspunkterne i godt og skidt, men at indtænke dem i en samlende helhed, som lever bedst muligt op til de ideer og ønsker, demokratiet dvs. politikerne har valgt at satse på.”

Meget tyder på, at sådan er det i praksis. Men politikernes grundlag for at træffe beslutning forringes, hvis ikke planlæggerne foretager en sortering mellem godt og skidt gennem en faglig kvalificeret analyse af fordele og ulemper ved et projekt.

Det er vigtigt for en kommunal ansat planlægger at have et godt forhold til ikke bare til de overordnede embedsmænd og politikere, men også til entreprenører og developere. Dette kan påvirke planlæggerens faglighed. Udvikling af kammeratlige relationer mellem planlægger og entreprenør forekommer. Anbefaling og manglende belysning af et problematisk projekt kan være udtryk for overensstemmelse mellem planlæggerens holdning og politiske ønsker om at imødekomme det. Manglende faglig viden og manglende bevidsthed om faglig etik kan også kan spille ind.

Der er også planlæggere, der opfatter (ialtfald nogle) lovbestemmelser og regler som – i negativ betoning – bureaukratiske og uden at være opmærksomme på, at nogle af disse regler, har betydning for retssikkerhed og borgernes inddragelse i planlægningen. I et interview udtalte Bjarke Ingels: ”Problemet er bare, at der ofte er alverdens folk, som står i vejen når, man som arkitekt bygger højhuse, museer og helt almindelige boliger. Naboer som brokker sig. Lokale politikere der ikke vil gå med til at bøje reglerne. Og bygherrer, som ikke har den rette tålmodighed til at gå hele vejen. Til at gå stort.”

6. Forsøg på indkredsning af planfaglighed
I Den Danske Ordbog defineres faglighed som: ”Viden, forudsætninger og kompetencer som man besidder inden for et bestemt fag, fagområde, håndværk eller erhverv”.

Med reference til Ordbog over det danske Sprog skriver filosoffen Steen Nepper Larsen, at ”Fag” er lånt fra tysk, Fash, beslægtet med Fuge og føje. Og han tilføjer: ”Faglig er den, der binder og sammenføjer noget sammen, men næppe den, der føjer uforstanden og er løs i fugerne.”

Med hensyn til fysiske planer er nogle bedre end andre, men det er ikke altid entydigt. Der er næppe fagligt kvalificerede, der vil anfægte Fingerplanen som udtryk for god faglighed. En dommerkommité i en arkitektkonkurrence når frem til det bedste forslag. Men den kan tage fejl, og der sker holdningsændringer. Nogle af de store byomdannelsesplaner, fx Utzons 1. præmieprojekt for Frederiksberg i 1959 samt Sven Allan Jensen og Skaarups 1. præmieprojekt for Århus bykerne i 1967-68, ville næppe blive præmieret i dag. Andre eksempler er ændring fra totalsanering til bevarende byfornyelse, og at adskillelse af funktioner tildels er afløst af idealer om den blandede by.

Med hensyn til planlægningsprocessen må faglighed dreje sig om, at sagsfremstillinger og planredegørelser indeholder alle relevante oplysninger, herunder både positive og eventuelle negative aspekter ved et projekt. At der ved planændringer gives oplysning om hensigten med de bestemmelser, der søges ændret. At de formelle regler overholdes (retssikkerhed), og at der gives planlægningsmæssige begrundelser for afgørelser. Beslutningsprocessen skal være gennemskuelig, og der sondres mellem ekspertudsagn og den politiske beslutning – Det burde være selvfølgeligheder, men er det ikke.

Vitruvius beskrev arkitektur med begreberne holdbarhed, brugbarhed og skønhed. Disse begreber må også kunne bruges på de tilsigtede resultater af fysisk planlægning, men skal suppleres, da der indgår flere andre elementer i fysisk planlægning, bl.a at tilvejebringelsesprocessen bør være gennemskuelig og troværdig. Det er vanskeligt at give en definition af byplanfaglighed, da den skal dække et bredt fagområde, men uden at være så bred at den bliver intetsigende. Jeg vover et forsøg – som er afprøvet på de fem eksempler i afsnit 4 om planlæggerroller. 

Planlæggernes faglighed omfatter tre udfordringer, som planlæggere bør have kendskab til og være opmærksomme på uden nødvendigvis at beherske dem alle: 1) At kunne analysere og beskrive problemstillinger vedrørende fysisk planlægning, 2) At kunne designe planer og argumentere for løsninger vedrørende byudvikling, der er udtryk for holdbarhed, brugbarhed og skønhed, samt at kunne medvirke til 3) At planlægningsprocessen er gennemskuelig og troværdig.

Men hvordan håndterer planlæggeren det, når den politiske realitet er, at der er givet signaler om, at der skal argumenteres for et projekt, som planlæggeren ikke kan stå inde for fagligt? Behøver planlæggeren at se ændringerne af planloven som fagligt gode? Er der ikke mulighed for at fortælle politikerne om problemer, der kan være med de nye muligheder for at bygge i det åbne land og kystområder, ved at åbne for aflastningscentre og udnytte de forkortede høringsfrister? Er det ikke muligt at give alle planlægningsmæssigt relevante oplysninger ved sagsfremstilling og redegørelse for et problematisk men politisk ønsket projekt? Er det ikke muligt i sagsfremstillingen at sondre mellem faglige og politiske udsagn?

Der må være mange, der har lyst til at kommentere disse spørgsmål om definitionen af faglighed og medvirke til en debat om, hvordan planlæggere kan bevare og udvikle deres faglige etik.

Arne Post

Hent artiklen som pdf inkl. fodnoter

Læs Arne Post indlæg på ByplanBlog